党的基层组织选举工作的基本遵循——学习贯彻《中国共产党基层组织选举工作条例》

党的基层组织选举工作的基本遵循——学习贯彻《中国共产党基层组织选举工作条例》

2020年7月，中共中央出台《中国共产党基层组织选举工作条例》（以下简称《条例》）。这是在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，基层党组织选举工作与时俱进、改革创新的重要制度成果，是做好新时代党的基层组织选举工作的基本遵循。《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，根据《中国共产党章程》和有关党内法规，结合党的基层单位实际选举情况，建立起一套适合实际操作的选举工作规范，注重提高民主质量和实效，确保了党内基层选举工作有规可依、有据可循。

一、党内基层选举的历史演进

中国共产党自创立初期，就一直很重视党内基层选举，并把选举制度载入了党纲和党章，党的各级领导和领导机关也都是由选举产生。党内基层选举从不规范、不完善逐步发展到经常化、制度化，经历了一个较长的过程，大致可分为新民主主义革命时期、过渡时期和社会主义建设时期、改革开放时期、新时代四个发展阶段。

（一）新民主主义革命时期：党内基层选举的探索和创建

党的一大不仅选举产生了中央局，而且在大会通过的《中国共产党第一个纲领》中首次规定了党内选举的方式，指出凡党员“超过30人的，应由委员会的成员中选出一个执行委员会”。党的二大制定的第一部党章规定，经中央执行委员会许可，各区有两个地方委员会以上，可召集区代表会，“推举五人组织该区执行委员会，并推举候补委员三人”。党内选举工作开展的状况总是同党所处的历史环境、党所面临的斗争任务、党的指导思想和政治路线以及党内的思想状况等因素紧紧联系在一起的。即使在“左”倾机会主义路线给党的建设造成极大危害的情况下，中央仍然对党内基层选举工作比较关注。如1931年5月通过的《中央关于苏维埃区域党的组织决议案》中指出：“从支部到省委，都应在国际与中央的路线下，定期召集支部全体会，区委，县委，省委代表大会，选举新的各级党委。”尽管党章和相关规定明确党的各级领导应由选举产生，但在革命战争年代，特别是在残酷斗争环境当中，完全实现党的基层领导机关由选举产生是不现实的。

抗日战争时期，我们党在总结第二次国内革命战争期间的经验基础上，根据形势和任务的变化，对党内基层选举工作提出了更高的要求，明确了党内基层选举的一些细则。1938年，党的六届六中全会制定了《关于各级党委暂行组织机构的决定)和《关于各级党部工作规则与纪律的决定等党内法规。其中，《关于各级党部工作规则与纪律的决定》明确了有关的具体选举规则，要求在党取得合法地位之后，党的领导组织应普遍通过选举来构成，“凡各地党部已经取得合法的地位，并能召集党员大会、党的代表会者，应依照党章召集各级代表会及党员大会，并在各级代表会或党员大会上选举各该级党的领导机关—党的委员会；有监察委员会之党委，监察委员会亦须由代表会选举。”七大党章首次规定了党员的权利和义务，明确规定党员在党内有选举权和被选举权，还对以往关于党内选举的规定作了进一步的细化，如“党的各级领导机关，凡能进行选举的地方，均须由选举产生之”，“选举党的各级委员会，须按候选人名单进行无记名投票或表决，并保障选举人有批评与调换每一个候选人的权利”。但由于这一时期，党一直处于残酷的斗争环境当中，所以更强调集中统一。在党内选举上，主要实行上级直接委派与投票选举相结合的方式。

解放战争时期，随着党在全国政权范围的逐步扩大，越来越多新的解放区需要设立党的各级委员会，为健全组织、发挥民主，我们党在解放区广泛开展党内选举工作。1948年9月，中央通过了关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》《决议》下发后，各解放区相继召开了党的代表会议，一些县和军队党组织还召开了代表大会。通过召开党的各级代表大会和代表会议，选举和补选党的各级委员会，不仅健全了民主集中制，而且改变了过去主要靠委派制任命干部的状况，普遍建立起了更有群众基础的各级领导机关。

（二）过渡时期和社会主义建设时期：党内基层选举的发展和挫折

新中国成立后，我们党积极发展党内民主，完善党内基层选举制度，大力促进党内基层选举的经常化，但由于“文化大革命”的冲击，党内基层选举制度受到严重冲击和破坏。

在1951年第一次全国组织工作会议上，刘少奇提出，由于我们党员对党内的选举缺少经验，为使党员有更多练习选举的机会，党内一般可以每年进行一次选举，各级代表大会的代表也应尽可能地经过适当的选举产生。有关资料显示，1954年至1955年一季度，全国有3个省、20个大中城市和290多个县、市召开了党的代表大会。1956年党的八大在新的历史条件下，坚持民主原则，对党内基层选举的具体制度和程序作了更为详尽的规定，如“党的选举必须能够充分表现选举人的意志。党的组织和选举人所提出的候选人名单，应当经过选举人的讨论。选举采用无记名投票的方式，并且必须切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利”。又如“党的基层组织的选举，在不可能采用投票方式的时候，可以采用举手表决的方式；在这种情形下，应当采取按照候选人名单逐个表决的办法，禁止采取全名单一次表决的办法”，“党的选举单位对于被选举到党的代表大会和党的委员会的成员，有权在他的任期内加以撤换”。这些重要规定，使党内基层选举制度具备了更强的可操作性。同时，也是对党员的批评权、否决权、罢免权等基本民主权利的肯定。从党的八大后到1957年底，整个党内基层选举工作呈现出良好的发展态势。

从1958年开始，党内民主开始受左倾思想的影响。文化大革命”期间，选举制度被当做“资产阶级民主加以批判和否定，党内选举制度受到严重冲击和破坏。党的九大和十大通过的党章，将以往党章中包括党员选举权和被选举权在内的各项权利全部删除。由于地方各级党组织遭到严重破坏，基本上很难召开党代表大会或代表会议。1976年“文化大革命结束后，党和国家的工作一度在前进道路上徘徊，直到十一届三中全会召开。

（三）改革开放时期：党内基层选举的制度化建设

党的十一届三中全会总结历史经验教训，决定恢复党内民主生活，健全党的民主集中制，建立健全党规党法，从此开辟了党内民主选举的新时期。

随着党内民主生活的正常化，党内选举制度逐步恢复并发展这也有力地推动了党内基层选举制度的恢复发展。1980年2月党的十一届五中全会上通过《关于党内政治生活的若干准则》，恢复党内民主选举的制度，规定了发展党内民主的一系列原则，而且第一次郑重提出了差额选举的原则。1980年，中央又印发了中央组织部起草的两个文件：《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法)为党内选举工作奠定了制度基础。在这之后，1982年9月党的十二大上通过修改的党章又有了新的明确规定，一是规定党员有“行使表决权、选举权，有被选举权的权利，从而在党章上保证 ……此处隐藏4217个字……党组织可结合实际情况进一步细化，这样既满足班子结构要求，也体现行业领域特点。《条例》的出台，有利于提高党的基层组织建设水平，让广大基层党员和群众代表有序参与到党的基层组织建设中来，充分调动党员群众的主动性积极性，引导基层党员群众有序参与政治实践活动，提升对党长期执政的内在认同。

（三）有益于提升党的执政水平

党内基层选举的科学、规范，有利于强化党员干部的选举素质，有利于优化党内干部人才的选择，有利于实现党内权力制约，对党自身的建设和科学化发展，以及全面提高执政能力有重要的促进作用。

1.有效凝聚社会力量。随着党内选举科学化的不断发展，党内选举的各项制度、程序不断得以完善，弱势群体有能力有条件通过他们信赖的党代表表达利益诉求，中国共产党才有机会充分倾听社会各阶层的不同意见，捍卫弱势群体的话语权。这样，中国共产党使最广大民众的利益诉求能够在科学化的党内选举制度范围内直接得到有效表达，并将民众的利益诉求进行整合并融入到政策规划和公共决策中，通过政策供给的形式直接让民众体会到中国共产党对民生的关怀、感受到中国共产党的执政能力，从而有效疏解、避免社会不满情绪的持续发酵或爆发。主

2.加强壳内权力制约。中国共产党在长期执政的过程中，形成了以党的组织系统为载体的庞大权力体系，一般通过党内自我监督和党外监督两种形式对其进行权力制约。其中，又以党对权力的自我监督约束为主。在实践中，党对自身权力的制约主要有两种渠道：第一种渠道，党的上级组织对于下级组织和党内干部的监督撤换；第二种渠道，通过党内选举由党员对于他们所选代表的监督罢免。第二种渠道就是通过党内选举来解决。在定期的、科学化的党内选举中，虚假承诺或暗箱操作、违背广大党员意愿的候选人没有机会胜出，即使侥幸得以通过，也极有可能会在下一次选举中面临失败，被广大党员监督罢免。因此，党内选举科学化、制度化保证党内选举的各项制度和程序的有效性，使党内各级干部真正意识到权力和责任是对应的，越过权力边界滥用职权就会损害授权人的权利，广大党员通过选举可以切实发挥监督和制约公共权力的功能而罢免他。这样，通过党内基层选举，党加强了权力制约，不仅全面树立了党自身的权威，更重要的是为党掌握国家权力并有效运作国家制度提供了十分重要的组织机制和政治基础。

三、贯彻落实《条例》的路径

在《条例》的指导下，新时代党的基层组织应该遵循马克思主义选举理念，完善党内选举制度，规范党内选举程序，推动基层党组织选举平稳有序进行，提高基层党组织选举质量，全面提升基层党组织建设水平。

（一）加强组织领导，落实主体责任

各级党委要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，严格落实主体责任，加强组织领导，强化监督问责，确保《条例)落到实处。

1.树立丰固把握正确政治方向的意识。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党章为根本遵循，坚持党的性质宗旨，加强党的全面领导，发扬党内民主，严肃政治纪律、组织纪律和选举纪律，让党内政治生活出现更多新气象，使党内政治生态展现新格局。

2.落实全面从严治责任。坚持党要管党、全面从严治党，强化党组织领导把关作用，严肃纪律要求，规范基层党组织选举，积极创造有利于党员真实表达意愿的环境和条件。

3.充分发扬党内民主。贯彻党内民主集中制，尊重党员主体地位保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，广泛发动基层党组织和党员积极参与代表人选的推荐提名，畅通党员参与讨论代表选举事务的途径，拓宽党员表达意见的渠道，营造党内民主讨论、民主选举的浓厚政治氛围，发挥对党员的教育引导作用。

4.强化党内监督。上级党的委员会及其组织部门和上级党的纪律检查委员会，要履行好监督实施之责，强化监督问责。坚持教育在先、警示在先、预防在先，严肃政治纪律、组织纪律以及换届工作纪律要求，强化制度意识、严格制度执行、维护制度权威，引导党员和代表正确行使民主权利，保证选举工作平稳有序进行。

（二）加强宣传解读，增强行动自觉

抓好《条例》的学习宣传和贯彻落实，重在增强各级党组织和广大党员贯彻执行《条例)的思想自觉和行动自觉。要认真做好《条例》的宣传解读，强化党组织书记和党务骨干培训，组织好广大党员逐字逐条学原文，原原本本悟原理，不断推进《条例》入脑入心，使各级党组织和广大党员深入领会条例》精神，全面掌握《条例》内容，切实增强贯彻落实《条例》的思想自觉和行动自觉。

1. 提高党员和党代表的主体意识。党员和党代表要清楚地认识到在党内生活中，自己是党内活动的主人，任何党内活动都必须有党员和党代表的参加。尊重党员和党代表的民主权利和自主意愿，在党内民主选举中，依照自己的意愿，行使手中的基本权利。

2. 提高党员和壳代表的民主意识。党章中明确规定了党员拥有选举和被选举的权利。在党内基层选举中，任何损害党员和党代表民主选举权利的行为都是不合法的，党员和党代表要敢于说不，要正确运用党内法规条例赋予的民主选举权利，充分自由表达真实选举意愿。

3. 提高党员代表的责任意识。党员代表要对选举投票的真实性自愿性负责，对党内基层选举进行民主监督，将党内民主责任意识自觉内化在实际行动中。

（三）加强督促指导，常抓制度落实

加强督促指导，才能确保(条例各项规定要求落到实处，不断提升基层党组织选举工作的制度化、规范化、科学化水平。基层党组织选举是党内政治生活的重要内容，也是党员的基本权利和义务。

1. 把好组织关。积极组织广大党员参加换届选举，教育引导党员强化党性锻炼，增强党的意识、政治意识、规矩意识。要尊重党员主体地位，畅通表达意愿渠道，组织引导党员参与讨论党内事务。严禁拉帮结派、拉票贿选、跑风漏气等非组织行为，严防黑恶势力宗族势力、宗教势力干扰破坏选举，强化监督检查和责任追究，确保选举工作风清气正。

2. 把好选人关。坚持把政治标准放在首位，坚决防止“带病提名”。严格党代表资格条件，广泛听取基层党组织和党员意见，选出合格党代表，保证代表质量。要合理分配党代表名额，优化党代表结构，确保生产和工作一线党代表比例。按照德才兼备、以德为先和班子结构合理的原则提名委员候选人，真正选出党和人民信赖的基层党组织领导班子。要防止宗派主义、山头主义、任人唯亲、拉票贿选现象的出现，确保入选人选都是具有先进性和纯洁性的共产党员中的优秀分子。

3. 把好程序关。严格执行党章党规确定的民主原则和程序选举产生合格党代表、委员，有序推进选举实施、呈报审批、纪律和监督等各项环节落地落实，以规范程序保障党员权利和公平公正。重视会议选举，细化选举要求，实现参会人数有效化、会议程序规范化、选人用人标准化，结合实际情况细化不同领域、不同类型和不同层级基层党组织，坚持实事求是的原则，使会议选举透明化、公平公正化。在选举中，各级党组织必须深入开展调查研究，广泛听取各方面意见和建议。采取自下而上、上下结合、反复酝酿、逐级遴选的办法进行。任何党组织和个人不得压制党内民主、破坏党内民主。